习近平总书记指出，新形势下从严治党要坚持思想建党和制度治党紧密结合。从严治党靠教育，也靠制度，二者一柔一刚，要同向发力、同时发力。这一论述科学阐明了思想建党和制度治党的辩证关系，深刻揭示了新形势下从严治党的内在规律，对提高党的建设科学化水平，完成党的建设新的伟大工程有重大意义。

一、注重从思想上建设党解决了在中国特殊条件下建设马克思主义政党的问题，是中国共产党建设的独创性经验

民主革命时期，中国共产党建设的特点是：中国革命特有的农村包围城市道路，使得党内工人成分很少，农民和小资产阶级出身的党员在党内居于多数。这就带来了党在受到农民、小资产阶级思想影响的情况下保持先锋队性质的严重问题。思想建党就是为解决上述问题提出来的。思想上建设党的认识发端于井冈山时期即红军创建时期。“边界各县的党，几乎完全是农民成分的党，若不给以无产阶级的思想领导，其趋向是会要错误的。”（毛泽东选集第一卷第77页），如果说毛泽东在这里仅是提出问题，他在1929年通过的《古田会议决议》中已经做了回答：“红军第四军的共产党内存在各种非无产阶级思想，这对于执行党的正确路线，妨碍极大，如果不彻底纠正，则中国伟大革命斗争给予红军第四军的任务，是必然担负不起来的。”（同上，第85页）这是对思想建党非常明确的表述。可贵的是，会议第一次以决议方式提出错误思想的表现包括单纯军事观点、极端民主化、非组织观点、绝对平均主义、主观主义、流寇思想、盲动主义残余等等，指出了以思想建设克服错误思想的各种具体举措。古田会议决议可以看做中共早期思想建党最重要的文献，无疑是毛泽东建党学说的萌芽。

在古田会议决议精神指引下，红军和根据地党的思想建设在探索中前进，经验日益丰富。抗日战争时期的延安整风，是思想建设的光辉实践，延安整风通过批评自我批评的形式进行马克思主义的思想教育，并强调把思想建设成果体现在行动上，外化为作风。延安整风标志着毛泽东建党学说的成熟。以此为基础，七大上刘少奇做的修改党章报告，系统阐述了“思想建设是党的建设首要任务”这一毛泽东建党学说基本点，标志着毛泽东建党学说达到成熟。思想建设的理论立足于两个基本判断，一是党内主要矛盾本质上属于思想斗争性质，即无产阶级思想同农民、小资产阶级思想的矛盾，这一矛盾可以而且必须用思想教育的方法去解决；二是先进思想具有巨大的能动作用，可以教育、引导具备革命理想但又有错误思想的农民和知识分子。由此决定了思想建设的要旨，即以先进理论为指导，以严格的党内生活为保证，通过思想教育和实际斗争锻炼，使大批有革命要求的农民和知识分子成为工人阶级先锋战士。对于中国共产党注重思想建设的独创性做法，共产国际在相当长时间内并不接受。周恩来回忆：“共产国际的一切决议，提到无产阶级的领导就是同工人运动联系在一起”。“ 1940年我到共产国际去，共产国际的领导同志都还担心我们离开工人阶级太远了。我说我们在农村经过长期斗争的锻炼，有毛泽东同志的领导，完全可以无产阶级化。共产国际的一些同志听了之后大哗，不以为然。”（《周恩来选集》上卷第178、179页）然而，实践是检验真理的唯一标准，正是通过思想建设，中国共产党在民主革命时期，在落后的农村环境下，成功地把党建设成为坚强的工人阶级先锋队。“山沟里的马克思主义”成为马克思主义党的学说发展史上的瑰宝。

应该指出，中国共产党在民主革命时期也有制度建设的尝试。一个重要成果是1938年六届六中全会制定的关于党内生活一系列法规，包括，《关于中央委员会工作规则和纪律的决定》、《关于各级党部工作规则和纪律的决定》和《关于各级党委暂行组织机构的决定》，制定这些法规的直接出发点，是总结张国焘事件的教训，加强党的团结，使党内生活正常化。从历史发展看，这些法规也确实发挥了长远的指导作用，为以后党的制度建设奠定了良好的基础。但是从总体上讲，民主革命时期党的制度建设是很不成熟的，制度内容不够具体、详细，党内生活许多方面缺乏明确的制度规范，已有的一些制度规定也比较粗糙、空泛。这是当时残酷紧张战争环境和思想认识局限造成的缺憾。

二、提出制度治党源于对历史经验的总结和对现实问题的探索，制度治党思想推动了新时期党的自身建设改进和创新

随着革命党向执政党转变，迫切需要建立健全一整套党和国家的领导制度和党内各项制度，以使党和国家工作在制度基础上规范化、正常化。1956年党的八大对此有所探索。八大在民主集中制和坚持群众路线方面做出了若干规定，其价值取向是完全正确的。但是八大时党执政仅有7年，对于认识执政党建设规律来说是太短了，党只有社会主义改造的成功经验，还没有经受曲折发展的教训，而只有成功经验而无教训就不是完全的经验。当时，社会主义建设和执政党建设的许多问题尚未充分暴露，中国共产党对这些问题的认识主要来自借鉴别国经验，自己缺乏切身感受。这种历史的局限性反映在认识中，就是全党对于依法治国、依规治党的极端重要性缺乏深刻认识，对制度建设的艰巨性及制度可能遭受的破坏缺乏思想准备，当时制定的一些制度操作性较差，更缺少保障性措施。加上八大以后国内外风云变幻，党的指导思想出现偏差，许多制度没有得到贯彻执行，尤其是民主集中制遭到破坏，党和人民为此付出了沉重的代价。邓小平在《党和国家领导制度的改革》中指出：“斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英法美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有在在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因，仍然导致了“文化大革命”的十年浩劫，这个教训是极其深刻的。” （《邓小平文选》第二卷第333 页）历史的代价是以历史的进步为补偿的。邓小平通过总结指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。”因此要防止发生类似“文化大革命的错误，就要从制度上解决问题。“如果不坚决改革现行制度中的一些弊端，过去出现过的一些严重问题今后就有可能重新出现。”（同上，第333 页）基于此，他指出：“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”（同上第333 页）应该看到，邓小平提出制度问题，不仅是对“文化大革命”的反思，也反映了进入新时期为现代化建设而进行改革的需要。他明确指出：“改革党和国家领导制度以及其他制度，是为了充分发挥社会主义制度的优越性，加速现代化事业的发展。”（同上，第322 页）邓小平的《党和国家领导制度的改革》是中国共产党制度建设史上的光辉篇章。

以制度问题带有根本性的思想为指导，新时期党和国家的制度建设和制度改革以空前的广度和深度展开了。十一届六中全会决议指出，根据文化大革命的教训和党现状，必须把党建设成为具有健全的民主集中制的党。1994年9月党的十四届四中全会通过《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》,提出了进一步贯彻执行民主集中制这一党的根本组织制度和领导制度。这一时期的党内的制度建设，从内容看，就是以党章为依据，围绕健全民主集中制这个核心制度进行的，并涉及党内生活方方面面。一个特点是强调在坚持党的根本制度的指导下完善具体制度,通过加强保障制度,确保根本制度和具体制度得到富有成效的贯彻落实。其中最重要的有：1997年《中国共产党纪律处分条例(试行)》的颁布,确立了处分违纪党员的统一标准。2000年6月,中央颁发《深化干部人事制度改革纲要》,使干部人事制度改革进入全面规划、整体推进新阶段。2002年7月,中央修订《党政领导干部选拔任用工作条例》,标志着领导干部选拔工作向制度化、程序化迈进。2004年10月,中央修订印发《中国共产党党员权利保障条例》,并且先后印发《党政领导干部选拔任用工作监督检查办法(试行)》、《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》,进一步对党员的学习权、讨论权、知情权以及申诉权、控告权作了制度性规定。党的十六届四中全会通过《关于加强党的执政能力建设的决定》,提出了要建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度、重大决策征求意见制度等。这一时期，党的制度建设的又一个重点在于完善党的监督制度和反腐倡廉制度。2003年，中共中央颁布了《中国共产党党内监督条例（试行）》，规定了党内监督的十项制度等内容。2005年，中共中央修订印发了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施刚要》，要求新形势下的反腐倡廉工作必须形成按制度办事、靠制度管人的科学机制。2007年7月，中共中央纪委常委会讨论通过了《关于纪委协助党委组织协助反腐败工作的规定（试行）》，将纪委协助党委组织协调反腐败工作纳入到规范化的轨道。通过一系列建章立制工作，中国共产党初步形成了以党章为依据、以民主集中制为核心的党内法规体系，涵盖党员民主权利、干部人事工作、干部廉洁从政、党内监督、纪委查办案件等党内生活各个方面。党内生活有章可循的目标已经基本实现。

十八大后，以习近平为总书记的党中央，从依法治国、从严治党的战略高度出发，把执政党制度建设与国家法治建设相联系，使党内法规成为国家体系的重要组成部分。一是强调制度建设的重点是规范权力运行，“把权力关进制度的笼子里”。二是强调制度建设方面的顶层设计和长远目标，制定了《党内法规制定工作五年规划纲要》，明确法规体系建设的指导思想、工作目标、基本要求和法规体系建设内容。特别提出要在对现有党内法规进行全面清理的基础上，抓紧制定和修订一批重要党内法规，力争经过5年努力，基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架，使党内生活更加规范化、程序化，使党内民主制度体系更加完善，使权力运行受到更加有效的制约和监督，使党执政的制度基础更加巩固，为到建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系打下坚实基础。可以说，党的十八大开启了制度建设新阶段。

三、强调思想建党与制度治党相结合，是根据新的实践经验充实、发展过去的思想，在更高的发展阶段上以辩证思维把二者统一起来

从提出思想建设是党的建设首要任务到强调制度的根本性作用，再到要求思想建党与制度建党相结合，表明中国共产党是非常善于总结经验，超越自我的先进政党。这里提出思想建党与制度治党相结合，当然不是对前面两个重要结论的否定，而是在新的历史条件下，根据新的实践经验充实、发展了过去的思想；是在更高的发展阶段上以辩证思维把二者统一起来，也是为了使思想建设和制度建设两方面发挥更加充分的作用。其中，思想建党是党的建设的生命工程、灵魂工程。思想建党是保持党的先进性的根本，是党的建设的科学引领。以思想建设强化马克思主义信仰、共产主义理想、中国特色社会主义信念、全心全意为人民服务宗旨和优良作风，党的建设才能保持正确方向；共产党人才能抵制错误思想的侵袭，具有强大、持久的精神追求；全党才能形成统一的意志和行动，发挥自己的优势。鉴于党面临执政、改革开放、发展市场经济和外部环境的考验，存在精神懈怠、能力不足、脱离群众和消极腐败四种危险，思想建党比以往任何时候都迫切。

制度治党是党的建设的基础工程、保障工程。制度作为根本规范是刚性的、强制性的，对正确原则的落实有保障作用，对党内一切错误思想、不正之风有约束、纠正作用。尤其在规范权力运行、保证权力运行预期方面具有无可替代的作用。有了一整套科学制度，党才能使党内生活在原则基础上实现科学化、规范化；才能从制度上保证“权由民所附、权为民所用、有权必有责、用权受监督”这一科学权力观的落实；才能真正为反腐倡廉建设提供制度保证。同样重要的是作为执政党，科学合理的党内法规体系对推动、保证依法治国是不可缺少的政治和组织保证。

思想建党与制度治党相结合，是科学总结历史经验的结果，也是系统思维、辩证思维在党的建设上的创造性运用。要求我们在认识上，不要把思想建党与制度治党看做孤立的、彼此分割的两项任务，二者不是对立的，非此即彼的，而是辩证统一、相辅相成、相互促进的关系。思想建党是制度治党的前提和基础，它影响着、规定着制度建设的方向。实践证明，今天仍然有一个建设什么样的党的重大原则问题。以党的核心制度——民主集中制来说，它作为工人阶级政党特有的组织原则和组织制度，是由党的性质和历史使命决定的，共产党为什么要实行民主集中制？如何理解党内民主，它与任何政党都有的民主程序有何区别？如何认识集中，集中为什么与专断不同？民主和集中的关系怎样认识和处理？以怎样的态度对待民主集中制，这一系列理论、思想认识问题只能靠思想建设来解决。同样重要的是，制度由人来制定，也要由人来执行；人的立场观点、思想觉悟对制度的制定、执行和保证至关重要。显然，离开思想建设和思想教育，人们在基本问题上不能达成共识，制度是难以制定的，更贯彻不下去。然而，思想教育不是万能的，思想建设、思想教育的成果都需要制度去落实和保证。制度治党则是在思想建党引领下解决如何建设党、管好党的问题，对思想建党具有不可缺少的的支撑和保障作用。因为把思想的影响力转化为刚性的约束力，只能靠制度来实现。必须依靠制度对党员行为的刚性规范作用，也就是要发挥制度治党对思想建党的支撑和保障作用。实践一再证明，“制度问题不解决，思想作风问题也解决不了”。思想教育对广大党员干部起作用；也对那些尚能接受教育的人起作用；对那些完全失去思想道德底线的极少数人来说，教育是无济于事的。改革开放以来，为加强作风建设、克服不正之风，党进行过多次集中教育活动，方向正确，力度不小，确实也取得了相当的成绩。但是在一些地方和单位，出现过两个“抛物线现象”，即活动是“发动——高潮——回落”；群众心理是“希望——振奋——失望”，究其原因，是许多具体制度不够健全，歪风邪气留有生存空间，思想教育的成果未能巩固，随着活动结束，一些干部旧病复发，不正之风呈现反弹。尤其是在规范、运用权力方面。共产党人的权力观可以概括为：“权由民所附、权为民所用、有权必有责、用权受监督”。可是，在实践中践行这样的权力观，仅仅靠教育达不到目的。公共权力权力具有两重性，既可以用来为人民服务，也可能成为谋私的手段，权力的扩张性、腐蚀性很大，这种腐蚀作用与它可能带来的私利成正比，在缺少制约监督条件下，权力极容易导致腐败。所以防止权力的滥用，单纯的思想道德防线是不够的，必须把权力关进制度的笼子里。另一方面，是不是仅仅把权力关进制度的笼子里就完事大吉呢？正确认识权力的来源和属性，自觉接受监督，积极主动地用权力为人民做更多的好事，在实践中体现权力运行的预期，也需要靠教育。从严治党所蕴含的高标准、严要求，既以严格的制度、纪律来保证，也以党员干部高度的自觉性去落实。所以，思想教育与制度约束必须结合，单纯的思想教育和制度约束都不能完全解决党内的各种问题。思想建党和制度治党是党的建设新的伟大工程的不可分离的两大支柱，是完成五位一体任务的最重要的两个发力点、落脚点。思想是血肉、制度是骨架，使二者有机结合，才能优势互补、相得益彰，如车之两轮，推动党的建设前进。

思想建党与制度治党相结合，就是要在马克思主义党建理论指导下，以思想建设和思想教育明确党的建设方向，提高广大党员干部的思想政治觉悟；以系统、科学的制度巩固教育成果，保证各项党建举措的落实，特别规范权力运行，防止滥用权力行为和各种不正之风。二者的结合要通过科学的途径来实现。从微观方面说，许多地区、单位经验证明，要解决党内思想作风方面的突出问题（如“四风”），恰当的思路是：教育领先——查找问题——建章立制——形成机制。以教育解决世界观、价值观问题，在此基础上，查找党风方面的突出问题，有针对性地建立各项制度，明确应该干什么，不能干什么，为党员干部行为设定边界。需要指出，建立制度也不能看做单纯技术性、程序性工作，要在建立健全制度工作中渗透深刻的思想教育内容。任何一项健全的制度都包括实体性、程序性、保证性内容，如何制定出来，要通过充分的民主讨论，澄清模糊认识，使广大党员干部不仅知其然，也知其所以然，产生执行、维护制度的高度自觉性，这本身就是教育过程。有了健全的制度，还要解决落实问题，即在制度基础上形成机制。机制是以制度为依托建立的有明确目标、落实方法和保障措施的工作系统，是执行制度的方式。健全机制，就是确立目标后，实现各项制度的相互衔接和配套，并解决动力源问题。有了健全的机制，思想教育启发的自觉性和制度提供的外在约束性相结合，就会产生聚合效应，从严治党的要求就能落实。

作者：全国党建研究会特约研究员 、北京市委党校教授 

原载：福建省委党校学报2015，5期

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